中国电镀网资讯：“十二五”时期是我国实现2020年全面小康社会建设目标的关键期，污染减排是“十二五”环境保护工作的重点内容之一。目前，我国就总量控制、污染减排出台了一系列政策措施，发挥了积极作用。多年的实践给总量控制工作提出了一个新的问题，就是要不要专门立法。
“当时而立法，因事而制礼”，强调的是立法与制礼都应当适时适事。对主要污染物排放总量控制的具体办法和实施步骤，在我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等相关法律、法规中明确规定，应由国务院研究制定。
是否需要制定一部专门法律呢?从不同地方的建言中，我们听到了一种声音;从不同专家学者那里，我们又听到了另外一些看法。立法是一种国家行为，体现的是国家意志，对此应该审慎对待。
本版今天特刊登各方观点，供决策者参考。
中国环境报记者 闫海超
■正方观点 蔡守秋
专门立法已经迫在眉睫
立法才是解决之道
“我认为有必要制定《污染物排放总量控制条例》(以下简称《条例》)，作为污染物排放总量控制的专门法律，以保障污染物排放总量控制的进一步法定化、制度化和程序化。”武汉大学教授、博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋认为，将污染物排放总量控制制度纳入法制轨道已是当务之急。
●有无必要制定专门法律?
根据法律规定和现实需要，应及时制定
我国《大气污染防治法》第十五条、《水污染防治法》第十八条、《海洋环境保护法》第三条等法律早已明确规定由国务院制定主要污染物排放总量控制的具体办法。蔡守秋指出，由此来看，如果不严格按照法律规定及时制定污染物排放总量控制的具体办法，就是一种不依法履行法律规定的行为。
“其次，及时出台《条例》是环保工作的现实需要。”蔡守秋认为，只有制定和实施这样一部条例才能保障污染物排放总量控制有效进行，从而为社会发展提供一个健康、清洁的生活环境和生态环境。
●是否已具备先决条件?
基本条件已经具备
目前，制定《条例》的基本条件是否已经具备?对此，蔡守秋给出了肯定的回答并做出详细解读:
首先，我国已经有《条例》制定的法律依据，即已经有不少法律、法规对总量控制作了原则性的、一般性的规定。
其次，已经有不少有关污染物排放总量控制的部门规章、规划(计划)、标准和其他规范性文件，这为制定《条例》提供了规范性文件的基础。
再有，目前党和国家的许多政策文件都有污染物排放总量控制的要求，这为《条例》的制定提供了政策依据。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011～2015年)规划纲要》就明确规定，到2015年，我国主要污染物排放总量要显著减少，并特别指出化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物的减排指标。“也就是说，减少主要污染物排放总量已经成为‘十二五’规划中的约束性指标，成为‘十二五’规划期间我国环境保护的‘硬任务’和考核指标。”他认为，这为制定《条例》增加了现实性、紧迫性和必要性。
除此之外，他还进一步指出，近十几年来，特别是在“十五”、“十一五”和“十二五”规划期间，各级人民政府、环保部门和其他有关行政部门，以及企业事业单位在贯彻实施污染物排放总量控制法律方面，已经积累了丰富的经验，这为制定《条例》以及将污染物排放总量控制制度化、程序化和具体化，提供了实践条件和现实基础。蔡守秋说:“《条例》应该将这些实践经验予以法律化。”
●怎样设立对不当行为的法律制裁?
禁止性规定与鼓励性措施相结合
有效的总量控制制度，必须有强有力的法律制裁措施。如果制定《条例》，对此应该如何界定?
蔡守秋认为，一般而言，对于总量控制制度中的法律义务条款，特别是对违反禁止性、命令性规定的行为，应该设立相应的法律制裁。但是对于权利性的规定以及任意性、提倡性、鼓励性、选择性的规定，则无需设立法律制裁措施，但可以设立奖励性措施，并设立有关政府责任条款。
他指出，我国现行有关污染物排放总量控制的法律、法规，已经规定了多种法律制裁，例如《水污染防治法》第七十四条规定，“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”基于此，在制定《条例》时应该根据需要予以借鉴。
●还需要注意哪些问题?
节约立法资源、主次问题应考虑周全
专门立法，需要进行大量的工作。蔡守秋指出，制定《条例》还需要创造一定的条件，即需要进行大量的调查研究、论证和协商等准备工作。例如，为了节约立法资源和减少立法成本，就需要考虑是分别制定《污染物排放总量控制条例》和《能源消耗总量控制条例》好，还是制定统一的《节能减排总量控制条例》更好?
蔡守秋说:“目前，我国已经初步形成实施节能减排的管理体制和调整机制。国务院及各级人民政府已经成立节能减排工作领导小组，国家节能减排工作领导小组组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策建议，协调解决工作中的重大问题。所以，无论从中央还是从地方角度看，减排和节能方面的总量控制工作实际上已经捆绑在一起。因此，在讨论制定《条例》时，首先必须研究确定如何协调减排和节能方面的总量控制立法工作，因为这两项工作的关系已经达到了密不可分的程度。”
再有，如何协调主要污染物排放总量控制与一般污染物排放总量控制的关系?
蔡守秋认为，目前我国比较急需的是主要污染物排放总量控制制度，为了保证国家“十一五”和“十二五”规划中规定的主要污染物排放总量的削减，我国已经形成一套比较具体而完备的管理制度。但是在其他污染物的排放总量控制方面，无论从立法还是从实践角度看，都还不够成熟。因此，对于是制定一个仅仅适用于主要污染物的《条例》，还是制定一个适应所有污染物的《条例》，还是一个需要研究和协调的问题。
不可能也不需要专门立法
应优先控制排污行为
“在我看来，污染物排放总量控制制度只是一个阶段性产物，是一个历史过程。它只是一种环境行政问责的机制，这种情况下，既不可能也不需要专门法。”中国人民大学法学院环境资源法教研室主任周珂指出，《污染物排放总量控制条例》(以下简称《条例》)不宜出台。
谈到具体原因，周珂首先对制度本身提出了自己的观点。
●为什么会实行总量控制制度?
与我国国情和现行体制相适应
“能否实行污染物排放总量控制必须要从我国的国情和现行体制来考虑。”周珂说，我国实行自然资源公有制，自然资源所有权归国家所有，只有在这种情况下才有可能实行总量控制。
“而我国之所以采用这项制度，是因为它在一定程度上可以发挥积极的功效。”周珂指出，从这项制度的形式上来看，它是一种非常严格的措施，可以量化，有实施的机制，有考核的保障;再有，就是它能够与我国现行体制相适应，制度本身便于和各级政府的政绩考核相挂钩。
●为什么不主张出台条例?
制度具有临时性质，应过渡到对行为进行制裁
“近些年，国家虽然对这项制度强调的越来越多，规定也越来越严格，但现实中却出现了环境问题不断增加，环境事件频发以及对恶性环境事件处理不力等现象。”周珂认为，这些现象的发生，提醒我们换个角度思考环境问题，并有的放矢地寻求解决之道。
“在我看来，将污染物排放总量控制制度应用到自然资源的保护上，在法理上还说得过去。”他认为，对自然资源的开发和利用涉及到总量控制的问题。比如说对自然资源当中的树木，可以规定每年砍伐的数量，环境容量也可以按照这种指标来进行控制。
但是应用到环境保护领域，效果还有待于进一步观察。他认为，即便通过法律出台了相关条例，对总量控制进行了法律约束，但具体应用到实践中，这种对“量”进行控制的做法，不论是对规则制定者还是对行为监管者而言，都不可能控制得十分精确，而且也存在不公平。比如，“为什么他可以排，我不可以排?为什么他排得多，我就排得少?这些界限都是由谁来掌握?界限掌握得是不是科学?”
他进一步指出，整个环节中容易造成职权滥用，出现弄虚作假。再有，从它的责任形式来看主要承担的是政绩考核，实际上强调的是下级对上级负责，那么这种责任的力量就变得很微弱了。
“基于此，我反对制定《条例》。”周珂认为，如果出台这样的条例，实际上是降低了环保的规范效力和功能，而且使得行为合法性和违法性的界限变得模糊起来。
●应该怎样做?
由对量的控制转变到对行为的控制
谈到现有的总量控制制度，周珂认为这项制度有可能将违法行为和守法行为混在一起，“也就是说，只要你不超过规定的量，你就可以对外排污。而且批给谁，谁就可以排放;不批给谁，谁就不可以排放。”他认为，这种制度所带来的后果，是强调了对量的控制而忽略了排污行为本身。“短期内虽然可以使用这个制度作为过渡，但是不宜长期使用，不然就违背了现代法治社会的本质要求。”
那么，对于他所提出的这些问题，有没有解决之道呢?周珂认为，我们可以借鉴发达国家的做法，由对量的控制转变到对行为的控制。
“从世界范围来看，世界上环境保护做得比较好的国家，在环境保护领域采用的多是对行为的控制而不是对量的控制。比如，我国目前最为重视的空气和水，美国对其颁布实施的是《清洁空气法》和《清洁水法》，这些法律控制的是污染环境的行为而并非污染环境的量达到了多少，只要对空气和水体排放了污染物而没有经过净化，都是违法行为，这种违法行为必然要受到法律的制裁，包括刑事、民事、行政的制裁。”周珂说，这种做法的好处是平等，而且容易判断，比如什么行为是对的，什么行为是错的，法律规定得非常清楚。
周珂为我们举了一个由控制量到控制行为转变的实例——前苏联。“前苏联曾经使用过污染物排放总量控制制度，但是它有特殊的原因。”周珂说，因为在很长时间内，前苏联没有环境保护法，只有自然资源法，所以它只有按照自然资源法的计划、总量控制等手段来起到环境保护的作用。“一直到2002年，俄罗斯才制定了环境保护法，而这部环境保护法强调的正是对行为的控制。”
“在我看来，在现行的体制下，应当尽量把总量控制限制在自然资源保护的领域内，这在法理上是说得通的。而在环境保护领域内，我们应该参照美国《清洁空气法》、《清洁水法》，朝行为控制的立法方向发展。”周珂说，这才是我们更应该关注的。
■地方声音
用法律手段强化管理
“十二五”期间，治污减排指标在增加、潜力在减小，在消化增量的同时，持续削减存量，对我国的环保工作而言可谓是攻坚克难的关键时期。为了打好这场硬仗，一些地方在法制建设上首先趟开了路子。目前河北、山西省已经出台了《减少污染物排放条例》，北京市也就污染物排放总量控制立法展开了调研工作。那么，其他地方呢?他们在考虑什么?又如何推动实践?
江苏——
已经起草《主要污染物减排条例》
“污染减排的实际工作中，尚缺少一个比较系统、全面，具有较强针对性的法规，这在一定程度上影响了污染减排的深入开展。”江苏省环保厅总量处处长刘晓磊认为，只有通过加强立法，用法律手段强化管理，明确各级政府和企业职责，加大奖惩力度，促进脱硫脱硝设施、污水处理设施建设，提高设施运行管理水平，才能持续有效地推进主要污染物减排工作。
为进一步推动江苏省污染物减排工作深入开展，今年3月，江苏省起草了《主要污染物减排条例》，针对污染物减排的专项任务，将县级以上人民政府对环保工作负总责、县级以上人民政府环保行政主管部门对本行政区域的污染防治工作实施统一监督管理、县级以上人民政府其他相关行政主管部门按照各自的职责对减少污染物排放工作实施监督管理的职责分工予以具体化、法律化。
辽宁——
专门立法已不能再耽搁
“国家应该尽快对总量控制进行专门立法，否则地方难以实施和突破当前的困境。”这是沈阳市污染物排放总量控制管理部门相关负责人发出的呼声。
关于立法调整对象，目前一般持有两种观点，一种观点认为应当与当前实施的环境保护法律体系保持一致，也就是分别对水污染物排放总量控制立法、大气污染物排放总量控制立法等，按照环境污染要素分别制定;另一种观点认为应节约立法成本，制定一部包括各类污染物排放总量控制的法规，例如《总量减排条例》。
沈阳市污染物排放总量控制管理部门相关负责人认为，无论是分别制定还是总体规划，都需要专门立法来指导地方进行总量控制实践，特别是要明确罚则。
河北——
立法可以助力实践
“为解决目前减排工作中存在的困难，通过立法建立和完善减排工作机制是非常必要的。”河北省衡水市环保部门有关负责人指出，通过立法不仅可以明确奖惩措施，完善环境监测体系，完善考核制度，确保奖惩措施的落实，调动各级政府和相关部门的工作积极性;通过立法还可以明确各相关部门的职责分工，建立协调联动的工作机制，解决减排工作中环保部门唱“独角戏”的问题。
河北省邢台市环保部门也认为，不把污染物排放总量控制计划目标纳入立法，必然会给总量控制目标的实现带来障碍。
近年来，为做好污染物排放总量控制工作，邢台市下发了《关于市区大气污染综合整治工作的实施方案》、《邢台市机动车排气污染防治管理办法》、《邢台市环境保护限期治理计划的通知》和《关于印发邢台市水污染专项整治实施方案的通知》等，通过下发政府的强制性文件以达到控制污染物排放总量的效果。
但是，邢台市环保部门有关负责人也指出，“政府的这些文件只能短期内控制污染物排放总量，难以长期有效地对污染物排放进行总量控制，还需要通过制定专门的《污染物排放总量控制条例》来对日常工作和排污单位的污染物排放物进行约束。”
