朱继业
编者按
镉大米事件发生后，重金属污染问题再次成为人们关注的焦点。据新华社报道，从2009年到2012年，中国已有30多起重特大重金属污染事件。重金属污染已成为影响公众健康的主要问题之一。那么，导致重金属污染的原因是什么?我国现行重金属环境监管存在哪些问题?今后如何遏制重金属污染?本版特邀请相关专家撰写理论文章，希望读者有所借鉴。
重金属一般指比重大于4.0，且工业上常用、对生物体有毒性的金属元素。
工业能源大都以煤炭、石油为主，其含铅、镉、铬、汞等重金属污染。工厂排放的废气和堆放、焚烧的生活垃圾中含有重金属粉尘，污废水中含有重金属、酚、氰化物等许多有毒有害物质。农田施用的农药、化肥有些也含有重金属物质。这些重金属物质随着大气沉降、工业废渣以及地表径流进入大气、水体和土壤，对土壤、水体、农作物造成污染，并通过食物链最终在人体内富集，对人体健康和动植物生长产生极大的影响。
2011年我国废水中重金属污染物排放量比2007年略有下降，其中铅和总铬排放量下降明显，而汞、镉、砷排放量有所上升。2012年铅、总铬持续下降，镉排放量开始下降，但重金属排放增量压力依然较大。2012年中国关停了60%~70%铅酸蓄电池企业，但整个产业产能和重金属污染排放量变化并不大。
当前，《重金属污染综合防治“十二五”规划》已得到国务院批复，分别从排放量、环境质量、重点项目、环境管理和风险防范五大方面进行。要求到2015年，重点区域铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属污染物的排放，要比2007年削减15%。要完成削减15%的指标，除了淘汰落后项目、提高生产工艺，还有相当一部分要转移为固体废弃物进行处理。
重金属污染防治存在诸多难题
■阅读提示
涉重企业布局分散，涉重建设项目环保审批重视不够，环保设施竣工验收针对性不强，清洁生产和许可证制度执行力度不足，重金属污染日常监管难度大。
涉重企业布局分散。目前涉及重金属污染的企业普遍布局分散，这不仅不利于重金属污染的集中管理，导致重金属污染对大气、水体和土壤等环境要素的影响范围线性扩大，直接增加污染防治的成本，也使环境风险在空间和时间上显著增加，直接影响到环境监管的实际能力和效果。
涉重建设项目环保审批重视不够。在现行体制下，涉及重金属污染的建设项目环境保护审批权限没有得到足够的重视。在这类建设项目环境影响评价中，关于重金属污染物的物料平衡、污染防治措施、总量控制、监测计划和风险防范等诸多内容在不同的项目中分析或评估并不平衡，造成环境影响报告书质量的差异。而污染防治措施的可行性分析、监测计划和方案、卫生防护距离、排污口规范化设置与管理等内容在现有的环境影响报告书中未得到充分的重视，不利于为环境保护审批部门提供决策。
环保设施竣工验收针对性不强。涉及重金属污染的环节较多，包括工业废气、含重金属废水和污泥、危险废物处置等，现行的验收体制对涉及重金属等第一类污染物的验收方案没有显著区别于其他污染物。而对于监测计划、卫生防护距离和大气环境防护距离等重要内容无法进行验收，对生产过程中累积的环境污染和环境风险问题并不能及时排查，因此目前只是对污染防治设施的运营状态验收，特征环境问题不能完全把握。
清洁生产和许可证制度执行力度不足。强制性清洁生产审核是工业企业重金属污染监管的有效手段，当前仍有部分涉重金属企业特别是大量小规模涉重企业环境管理基础薄弱，污染治理、监测设施不完善，与开展清洁生产审核、减排达标要求有较大差距。而排污许可证制度的执行力度也存在同样的问题，以铅酸蓄电池行业为例，据中国电池工业协会统计，拥有生产许可证的企业近2000家，没有许可证的不计其数。
重金属污染日常监管难度大。对于涉及重金属工业项目的废水、废气和危险废物的长效监管是重金属污染防治的重要内容。企业自身监测计划的实施是有效管理的保障。但是，目前接近90%的企业没有重金属监测的能力，且监测点位分布少、频率低，污染处理设施的运行管理记录在大部分企业都非常不规范，因此在污染源普查及动态更新工作中，相关源强和设施处理效果的数据质量受到严重影响。
现行重金属污染环境监管模式
■阅读提示
我国对重金属污染的监管以直接监管为主，通过单纯的收费政策来遏制工业企业的重金属污染物排放，这在很大程度上默认了这种污染方式。
环境监管主要分为直接监管、刺激性监管和自我监管3种。
直接监管主要是政府通过制定总量或浓度标准，确定最佳可用污染控制技术，强制要求企业遵守的一种监管制度。如果对行政手段过分依赖，惩罚性措施力度欠缺，直接监管的运行效率无法充分发挥。
刺激性监管分为基于市场和基于信息两种方式。基于市场的监管主要由政府确定最高排污限度，企业确定各自的目标，实行可交易的排污费，企业可以选择执行或者购买排污许可证;基于信息的监管主要由政府或者行业协会通过公布污染信息，引起企业对于名誉和社会舆论的关注，达到自愿减排的目的。这种监管制度需要公开且准确的信息、规范的排污权交易市场以及企业对政府的充分信任。刺激性监管具有很大的灵活性，能够有效缓解政府监管压力，提高环境执法效率。
自我监管主要是指单个企业或者行业协会通过制定行业准则、行业协定，规范自己的企业行为，自愿遵守的环境行为。自我监管是未来环境监管发展的主要方向。
我国环境监管长期存在的问题包括:“无权力”——法制不健全、有法不依;“无能力”——执法不严、违法不究;“无压力”——环境考核机制不力;公众参与不到位等。目前，我国对重金属污染的监管以直接监管为主，通过单纯的收费政策来遏制工业企业的重金属污染物排放，这在很大程度上默认了这种污染方式;刺激性监管和自我监管处于辅助地位，特别是在刺激性监管中，排污收费机制不健全导致市场手段在重金属污染治理中的作用严重缺失。
强化重金属污染防治的有效途径
■阅读提示
合理规划重金属污染企业布局，整合各类监管工具，全面落实涉重企业强制性清洁生产，将生命周期评价和环境风险评价引入重金属防治，实现政府跨部门、跨区域合作等。
强化重金属污染防治，需要把握好以下几个方面:
合理规划重金属污染企业布局。规划布局是实现重金属污染防治的首要条件，在进行城市总体规划时，应当及时介入环境影响评价。结合地形、风向、水系、区位和交通等条件，按等级划分重金属污染企业适宜、基本适宜和不适宜来布局区域，实现重金属污染的集中管理，缩小重金属污染对大气、水体和土壤等环境要素的影响范围，降低重金属污染在空间和时间上的环境风险，减少重金属污染防治的成本。环境影响评价以社会经济发展为前提，针对各地区不同条件，指导重金属污染企业布局，降低重金属物质迁移和扩散的风险，有利于城市总体规划及时调整，实现资源的优化配置，为今后城市总体规划提供参考。
整合各类监管工具。在市场竞争中，需要灵活运用各类监管工具。市场模式不仅可以促进污染企业为减少治污费用而自觉进行绿色生产，还可以为治理重金属污染吸收大量社会资金。此外，通过污染治理而取得的土地收益和农业税收，可以通过土地增值金和政府补助的方式补偿给专业的治污企业，政府要在整个运作过程中处于监督位置。
实行产品税和押金—补偿制度。在重金属污染物防治过程中，政府可以向生产企业征收产品税，根据生产所使用的原料分别制定税率，对可循环使用的材料采取减免税收的政策，鼓励可循环材料的使用，减少生产过程中重金属有毒物质的使用。产品税制度的建立可以有效从源头削减重金属污染源，实现绿色生产。产品中重金属污染物的控制可以采用押金—补偿制度。消费者在购买产品时必须缴纳一定的押金，在使用回收后可以取回押金。电子产品中多数含有镍、锌等重金属物质，这项制度的确立可以降低电子产品中污染物进入土壤、水体等的风险，实现末端回收处理，与产品税制度的联合实施可以有效控制重金属物质的产生和污染。
建立综合全面环境许可证制度。环境许可证制度是执行环境法规最重要的工具。完整的许可申请信息、政府审查发放和实施环境许可的能力、最佳可用污染控制技术的确认和许可证文件内容的清晰准确是实施许可证制度的条件。优化许可证制度，在于建立基于环境质量和总量控制的综合许可证制度等。欧美经验表明，综合许可证制度是较为有效的手段，应将水、气污染物排放许可体系统一管理。
全面落实涉重企业强制性清洁生产。强制性清洁生产审核将全面推动涉重企业环境管理水平的提高，在环节排查备案、在线监控体系建设、污染治理设施运行和循环经济建设等方面立体化提升重金属污染的监管。通过强制性清洁生产，可以促进含重金属废弃物的减量化和资源化利用。对不实施清洁生产审核或者虽经审核但不如实报告审核结果的，依法进行查处;对拒不改正的企业加大处罚力度。未开展或未按要求完成清洁生产审核的涉重企业，一律停止新建项目审批，不予办理排污许可证和危废经营许可证审批审查手续，不予出具环保合法证明，不予办理环保上市核查手续。
将生命周期评价和环境风险评价引入重金属防治。污染防治生命周期评价是一种针对产品、工艺和服务过程，通过对整个生命周期内能量和物质的使用及释放的辨识和定量，评价其对环境的潜在影响，并通过分析，寻求改善环境机会的过程和方法。生命周期评价在研究产品、工艺、服务生命阶段的潜在环境影响及环境标志方面得到一定的应用。环境风险评价是利用现有获得的知识和资料，依赖有关基础学科(如生态毒理学、环境毒理学、环境化学、生态学等)的最新研究成果，借助数学方法和计算机工具来认识和鉴别环境风险的危险类别、出现条件、危害后果及程度，并计算危害出现概率的过程。在重金属污染监管工作中，引入生命周期评价和环境风险评价，可以在产品生命周期各阶段及时监测重金属含量，严格按照标准控制重金属浓度，实现绿色生产。并在最终处置阶段，实现回收再利用，减少其参与到生物地球化学循环中的几率，从而降低重金属物质在人体内富集的风险，从源头上控制重金属污染的产生，同时建立重金属污染预警系统，制定应急措施。
实现政府跨部门、跨区域合作。在重金属污染的治理过程中，所牵涉的部门众多。应成立一个有各部门组成的专门机构，接受国家宏观调控并协调治理工作，及时反馈治理情况。在政府层面上，应当将环境健康风险的预防和治理纳入到管理目标和绩效考核中，增加各部门的交流与沟通，实现更优的环境执法绩效。成立一体化的专业机构具有许多优势:一是可以制定与实施统一标准;二是便于建立不同规模建设项目环境影响评价的分级评估，以便开展污染防治措施的可行性分析、监测计划和方案的制定;三是规范卫生防护距离、排污口的设置与管理。
实现政府信息公开化。媒体在重金属污染物治理中发挥着越来越重要的作用。政府应当重视媒体的作用，将企业污染信息及时公开，及时反馈与修正公众信息，建立企业信用制度，开展生命周期和环境风险评价工作，弥补执法过程中政府监测和管理的不足。政府信息公开化可以形成长效监管机制，促使企业自觉减排，提高监测能力。企业可以通过信用额度的积累，树立公众形象并且积累额度留作今后扩建时使用或者作为商品在市场上进行交易，从而获得收益。这样的信用制度可以促进企业进行自身污染物浓度的削减，同时鼓励重金属污染治理新技术、新工艺的研发。
作者单位:南京大学环境科学研究所
